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宁波律师回放案例：11月3日晚，徐某（女，34岁）带着两名年幼子女在余杭区仓前街道某小区散步期间，遇金某（男，31岁）和女友谢某某（女，24岁）带其饲养的宠物狗经过，该宠物狗未系狗绳、未戴口套。当董某走近时，该宠物狗突然奔至徐某及其子女身边导致其受惊吓，徐某下意识用脚驱逐。金某由此推殴暴打徐某，被围观人员劝开后，在徐某准备离开时，金某又恶意上前对徐某追打并骑在徐某身上暴打徐某，导致徐某手指骨折，全身多处挫伤。经法医学鉴定中心对董某伤残等级、休息、营养、护理期限进行鉴定，徐某伤后可酌情予以休息1个月、营养1个月。由金某承担徐某所有的鉴定费、营养费。随后，徐某要求刘某承担进一步的民事赔偿责任，公诉机关也将依法对金某的行为提起公诉。
一、我国关于城市宠物管理的法律规范体系
据宁波律师了解，我国现阶段，有关城市居民饲养宠物的法律规范体系主要包括两大部分：一是相关法律中有少量涉及犬类管理的条文；二是部分大中城市出台的有关犬类管理方面的地方性法规、规章与规范性文件。
1．相关法律中涉及犬类管理的主要条文
宁波律师将现阶段涉及犬类管理的法律条文归纳为四个方面的内容。一是《传染病防治法》的相关规定。该法第3条把我国的传染病分为甲类、乙类和丙类，其中狂犬病属于乙类传染病。该法对我国预防传染病的方针、职能部门的职责、预防措施等作出了较为全面的规定。二是《中华人民共和国进出境动植物检疫法》。该法主要是为了防止传染病由国外传人或者由国内传出，就我国有关国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的口岸实施传染病检疫、监测和卫生监督作出规定，该法没有单列有关犬类管理的条文。三是《治安管理处罚法》对饲养宠物危害社会治安秩序行为所作的处理规定。该法第75条规定：“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。驱使动物伤害他人的，依照本法第四十三条第一款的规定处罚。”四是《中华人民共和国民法通则》对因饲养宠物造成他人损失所作的赔偿规定。该法第127条规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任。”
2．部分大中城市制定的地方性法规、规章与规范性文件
宁波律师获悉，目前，全国多数大中城市制定了有关城市居民养犬方面的法律规定。如北京市制定的《北京市养犬管理规定》，上海市制定的《上海市犬类管理办法》，天津市制定的《天津市养犬管理条例》，武汉市制定的《武汉限制养犬规定》，南京市制定的《南京市犬类管理办法》，深圳市制定的《深圳经济特区限制养犬规定》等。这些地方性法规、规章与规范性文件的内容及特点主要有：一是坚持控制养犬总量的方针。为了达到限制养犬的目的，绝大多数城市采取高收费设定养犬条件的手段，以价格杠杆的调节作用限制市民养犬的动机。二是以公安机关管理为主，畜牧兽医行政部门、城市管理综合执法部门、工商行政管理部门、卫生行政部门等相关职能部门分工配合。三是管理范围通常被划分为禁养区、限养区和非限养区等。
宁波律师认为我国城市宠物犬管理法律规范体系存在的不足有如下方面：
1．法律规范体系的结构不合理
尽管目前我国的宠物犬总量在1亿只以上，但是，全国至今仍然没有一部规范宠物犬管理的专门法律。部分城市与多数城镇仍然没有制定规范宠物犬管理的专门规定，这直接导致一些城市尤其是中小城镇的执法部门在管理工作中无法可依。
2．立法的精神存在不足
在宁波律师看来，现代法治社会最基本的特点就是，由过去的身份管理向“契约管理”转变。各养犬人、非养犬人以及政府组织都是平等的法律主体，相互间承担权利和义务。我国多数城市制定的养犬管理规定都把养犬管理机关设定于权力膨胀而责任轻微的位置，这不符合现代法治社会和服务型政府对公共事务管理的要求。很多人提出了政府部门是否存在重收费、轻服务等问题。
3．法律规范的内容存在不足
(1)动物权问题。我国各大城市养犬管理规定几乎没有引入动物权方面的内容。例如，根据《上海市犬类管理办法》的规定：“除领证、检疫、免疫接种和诊疗外，禁止携带犬类进入道路、广场和其他公共场所。”由此可见，有证犬是没有任何权利出来活动一下的，基本上是每天待在家里，这不仅有损于犬类的身心健康，更是导致了法律规范因不切实际而难以落实。(2)流浪犬与无证犬的处理问题。目前我国城市对流浪犬和无证犬的主要处理方式是由公安部门予以捕杀。但由于相关部门执法人员的不文明行为或过激行为，导致执法人和执法相对人之间的关系恶化，对立现象严重，同时也在一程度上增加了政府的财政支出。(3)宠物医院的管理问题。由于动物诊疗行业利润较高，许多从事兽医行业的人士普遍看好这一行业，以至于宠物医院有盲目发展的趋势。但宁波律师从目前的情况来看，社会上的动物诊疗机构均缺乏专业技术人员。目前我国对宠物医院的管理还处在初级阶段，大量的宠物医疗事故不断发生，而且看病的费用高昂，这在无形中增加了养犬人和动物诊疗机构间的矛盾，进而对养犬人造成不良影响。有的养犬人在犬生病时不予看病，或者随意丢弃病犬。(4)宠物犬伤人的精神赔偿问题。被害人能否因宠物犬伤害而获得精神损害赔偿金呢?从当前的司法实践来看，这种精神损害赔偿的诉讼请求是于法无据的，法律尚未就宠物犬伤人的精神赔偿问题作出具体规定。(5)宠物犬交易的规范问题。据相关调查资料，宠物犬的交易大多数存在暴利。例如，一只藏獒能炒卖到几百万元，松狮、牧羊犬的售价动辄在20万元至30万元之间。据了解，在京、沪、穗等地，一些宠物犬交易的平均利润高达300％一600％。物价、工商、税务等部门对新出现的“宠物经济”尚未完全规范管理，养殖、贩卖、炒卖宠物犬，交易过程不规范、不透明，不仅缺少物价部门监督，甚至不用交税。
4．法律规范的可操作性不强
目前，养狗管理涉及公安、工商、城管、农业、卫生等多个执法部门，由于一些大中城市制定的管理办法比较粗放，容易造成各个部门职责不清，各自为政，以致形成“都管但都管不好”的现状。由于各城市制定的管理规定的可操作性不强，职能部门职责模糊，从而使政府不得不经常组织“捕狗队”上街捕犬。比如，由于北京、上海、天津等城市群众整治“犬患”的呼声日高，这些城市的公安机关先后多次组织开展了“集中治理违规养犬行为专项行动”，但宁波律师始终不渝苟同，这种时松时紧的管理，正是法规缺乏长效性的表现。
三、关于立法内容的主要建议
1．合理界定城市居民饲养宠物犬的范围
由于个人的喜好不同，饲养宠物犬的种类亦不同。目前，全世界大约有450多种犬，我国犬的主要品种有藏獒、京犬、狮子犬、冠毛犬、沙皮犬、松狮犬等46种。国内很多城市规定，城市居民只能饲养体高在36厘米以下、体长在60厘米以内、体重不超过lO公斤的小型观赏犬。国家应当明确大型犬、烈性犬与小型观赏犬的标准，对于品种不符合规定或体高、体长超过标准的犬，实行限制饲养。
2．坚持高收费限饲养的原则
目前，国内很多学者都认为，我国应当参考发达国家关于低收费与高门槛相结合的立法理念，取消我国目前实行的“高收费限饲养”措施。发达国家的这一做法对于促进犬主主动申请办证虽然具有一定积极意义，但宁波律师个人认为并不适合我国国情，这是因为：第一，目前我国城市居民饲养的宠物犬数量增长过快，对社会的负面影响过大，如果实行低收费的政策，将导致城市居民饲养宠物犬的数量更快增长，使犬类管理部门更加难于控制。第二，我国目前正处于社会变革时期，传统的社会道德规范体系对社会控制力日趋减弱，相当一部分养犬人的道德与法律素质较低，低收费的政策将引发更多的养犬人与非养犬人之间的矛盾，影响社会稳定。第三，国内已经有少数城市如广州、成都等，参照发达国家的经验实行低收费政策，从政策的作用情况来看，已经导致宠物犬数量与宠物犬伤人事件的大幅增长并且引发更多的社会问题。基于这三个方面的原因，我国应该根据国情继续坚持“高收费、高门槛、限饲养”的原则，对饲养宠物犬实行严格的许可制度。就高门槛来说，就是指应当对饲养人的条件作出严格的规定，如申请人应当是该市居民，应当征得居委会和周围邻居的同意，应当有适合饲养宠物犬的住房条件等。就限养来说，就是指要对被允许饲养的宠物犬类型以及区域等作出限制性规定，如把城市分为禁养区域、限养区域以及非限养区域等。
3．规范宠物犬管理机构
目前我国对宠物犬进行管理的行政部门有公安部门、林业部门、卫生部门、畜牧部门、城管部门、工商部门等，居委会、村委会和街道办事处也有权管理。多数城市实行公安机关主管、其他部门配合的管理体制，也有少数城市以卫生部门、城管部门或者其他部门为主。为了避免多头管理、效率低下，收钱就管、无利不管的局面，建议制定《城市宠物犬管理法》时，必须明确宠物犬饲养的主管部门，实行一家为主、多家配合的体制，并且明确宠物犬管理机构的职责和违反法律的责任。如果管理部门违法执法与渎职，如宠物管理机构乱收费、乱罚款，要承担相应的行政责任；如果因为渎职而致人损害的，要承担赔偿责任等。
4．明确宠物犬饲养人的义务和责任
宁波律师将这些义务概括为：一是登记、接种的义务。法律必须规定宠物饲养人有为宠物犬免疫接种的义务，避免传染病的发生；要对其豢养的宠物犬进行登记，实行挂牌制度。二是妥善照管的义务。在这里，妥善照管义务的内涵较为广泛，具体包括：对动物生存与健康有妥善照管的义务，防止动物伤人的义务，防止对公众平静生活带来负面影响的义务，妥善处理动物排泄物的义务等。这里需要特别强调的是，法律应当明确规定：宠物犬主必须用绳链拴牵宠物犬，防止犬乱窜乱跳，影响他人和交通安全；公共场所如酒店、宾馆、剧院、商场、学校、医院、博物馆等，宠物犬不得随意进出。三是不得虐待、遗弃宠物犬，这既是保护动物的需要，也是防止产生流浪犬的需要。四是对于宠物犬的遗体，宠物饲养人要依据规定予以适当处理，主要是实行火化等。法律应当规定，宠物饲养人必须严格履行义务，否则就要承担相应的法律责任。当宠物饲养人违反登记、接种义务时，由主管部门给予批评、警告，拒不改正的予以收缴并给予高额罚款；对宠物饲养人遗弃、虐待宠物犬的，可给予罚款等；饲养者对宠物犬排泄物未尽妥善处理义务的，除给予罚款外，对于屡教不改者还可向社会通报；对于宠物致人损害的，除受害人自身原因引起外，饲养人应当承担民事赔偿责任，宠物犬由主管部门没收、处置；对于故意利用宠物致人损害的，由公安机关予以治安处罚，情节特别严重的，承担相应的刑事责任（如本案中的金某的寻衅滋事罪）；对于宠物犬照管不当，致使宠物犬在禁止其出入的地方乱跑乱窜的，给予批评、警告，屡教不改的，给予罚款等。
5．对宠物犬销售市场实行专门化管理
我国宠物犬销售的渠道主要是犬类养殖场及其专营店，国家应当对宠物犬销售实行行政许可制度。宠物犬销售者应当取得动物防疫监督机构发放的《动物防疫合格证》，公安部门发放的《犬类经营许可证》和工商部门发放的《营业执照》。宁波律师建议政府部门应当加强监管，杜绝“马路市场”的违规交易，避免无序的犬类贩卖行为，保障犬源的健康与合法。宠物犬销售者对于非该辖区引进的犬类，应该先进行隔离留验，犬只经过检疫、免疫后，佩带电子标识(电子芯片)，才能进入专营店销售。宠物经营者违法销售的，虐待、遗弃宠物或乱丢宠物尸体的，要给予严厉处罚。
6．规范犬类的诊疗活动
针对我国当前犬类诊疗的无序状况，宁波律师认为根本解决路径在于国家应当细化法律规定，规范犬类的诊疗活动。从事动物诊疗活动应当具备下列条件：(1)有与动物诊疗业务相适应的执业人员，从事动物诊疗活动的兽医专业技术人员必须经过考核，并取得执业兽医资格；(2)有符合动物防疫条件的场所；(3)有适合动物诊疗活动的医疗器械设备；(4)有相应的管理制度，发现疫情时及时报告，对病死犬类尸体进行无害化处理，建立病历卡等常规记录档案；(5)法律、法规规定的其他条件等。犬类诊疗机构必须依法取得动物防疫机构核发的《动物防疫合格证》及畜牧兽医行政管理部门核发的《动物诊疗许可证》，然后向工商部门申报核发《营业执照》，在条件获准的基础上才能依法从事犬类诊疗活动。
